O triângulo da fraude de Cressey e a maracutaia na Administração Pública, e como tudo acontece…

Colegas, a ideia desse post é mostrar quais são umas das conhecidas causas/condicionantes das fraude e desvio na Administração Pública e de que forma elas acontecem, tanto num nível federal quanto nos níveis estaduais e municipais.

Vou me focar aqui na situação hipotética de um gestor mal-intencionado e como esse sujeito pode fazer (e como ele o faz, na maioria das vezes) para desviar, mal-versar ou mal-aplicar os recursos públicos à disposição da Administração Pública. O objetivo é deixar claro como é que as pessoas “roubam” dinheiro público, já que o tema tem surgido nas recentes manifestações populares.

Agora vocês vão poder melhorar o foco dos protestos! 🙂

Para isso, irei me utilizar da teoria proposta pelo americano Donald Cressey, chama de “triângulo da fraude”, que ajudará a visualizarmos as causas e também me ajudará a introduzir o tema de Controles Internos, meu grande objeto de estudos e área de conhecimento mais que necessária para que hoje seja possível erradicarmos a corrupção no setor público.

O TRIÂNGULO DA FRAUDE DE CRESSEY

Em 1950, o Ph.D. Donald R. Cressey entrevistou 250 criminosos por um período de cinco meses e cujo comportamento atendeu a dois critérios: (1) a pessoa deveria ter aceitado um cargo, emprego ou função de confiança, e (2) ele deve ter violado essa confiança.

Ele descobriu que três fatores sempre estavam presentes quando os entrevistados relataram a violação da confiança recebida, e assim foi capaz de concluir que essas pessoas: 1) se perceberam tendo algum problema financeiro que não era passível de ser compartilhado com outra pessoa de seu meio ou convívio; 2) tinham conhecimento ou consciência de que este problema poderia ser resolvido secretamente por violação da posição de confiança financeira recebida, e 3) foram capazes de racionalizar a sua própria conduta, de modo que lhes permitiram ajustar a sua concepção de si mesmos como confiáveis.

Os três fatores eram então problema financeiro não-compartilhável, oportunidade de cometer uma violação de confiança e racionalização por parte do infrator, de modo que o mesmo ficasse com a “consciência tranquila” mesmo após cometer o ato fraudulento.

Em 1953, Cressey publicou sua pesquisa em um livro chamado “Other People’s Money”. Ele dividiu os problemas financeiros não-compartilháveis ​​em seis categorias: dificuldade em pagar dívidas, problemas resultantes de falhas pessoais, reversões de negócios (falhas de negócio incontroláveis, como a inflação ou a recessão), o isolamento físico (o violador de confiança é isolado das pessoas que poderiam ajudá-lo), ganho de status (ter padrão de vida além daquilo que seus meios podem proporcionar), e as relações empregador-empregado (tratamento injusto do empregador).

Assim, o problema financeiro não-compartilhável se transformou em um conceito mais abrangente, que foi chamado de “pressão”. 

O modelo então ficou assim:

Wells, J. T., 2005. Principles of fraud examination. Hoboken, New York: John Wiley and Sons.

De lá pra cá esse modelo sofreu críticas e sugestões. Alguns pesquisadores chegaram a sugerir um quarto elemento chamado “capacidade do fraudador”, transformando o triângulo em um “diamante”.

Por exemplo, Wolfe e Hermanson acreditavam que muitas fraudes seriam impossíveis de terem ocorrido sem ter uma pessoa certa com as capacidades adequadas de execução dos detalhes da fraude. Eles então sugeriram quatro características observáveis ​​para cometer uma fraude, que iriam estar dentro da categoria “capacidade”, que seriam; (1) posição de autoridade ou função hierárquica dentro da organização, (2) capacidade de compreender e explorar e burlar os sistemas de contabilidade e as fraquezas de controle interno, (3) confiança que o fraudador não será detectado, ou se for ele sairá da situação com facilidade, e (4) a capacidade de lidar com o estresse criado dentro de uma boa pessoa quando o fraudador comete o ato reprovável.

Bom, enfim, quem quiser saber toda a historinha da teoria, sugiro essa leitura aqui. Ademais, vamos ficar com o modelo do triângulo mesmo, para sermos mais práticos.

Tendo como base os conceitos de Cressey, podemos então tentar entender como o desvio acontece nos meandros da máquina administrativa.

Primeiramente, vamos falar de coisa graúda. Não vou levar em conta os desvios e desfalques de nanicos e de servidor público que não tem um suporte político para se safar.

Vamos falar dos casos mais ilustres e detestavelmente mais corriqueiros: os que envolvem políticos e parlamentares.

DIVIDINDO O GOVERNO COM A “BASE”

De acordo com o nosso atual sistema político e eleitoral, políticos se elegem com dinheiro, muito dinheiro. Eles precisam buscar fontes de financiamento. Mas para obterem um bom financiador privado, muitas vezes não basta apenas defender interesses legislativos destes. Às vezes o financiador quer «retorno financeiro» do investimento, e o quanto antes, melhor.

De acordo com o cientista político Sérgio Henrique Abranches, nosso sistema presidencialista também pressupõe coalizões partidárias. É o que ele chama de “presidencialismo de coalizão”.

“A coalizão refere-se a acordos entre partidos (normalmente em torno da ocupação de cargos no governo) e alianças (dificilmente em torno de ideias ou programas) entre forças políticas para alcançar determinados objetivos. Na maioria das vezes a coalizão é feita para sustentar um governo, dando-lhe suporte político no legislativo (em primeiro lugar) e influenciando na formulação das políticas (secundariamente).” Grifos meus.

Fonte: Wikipedia – Presidencialismo

O que Abranches menciona é a existência das legendas de aluguel e dos partidos cujo fim em si mesmo é crescer a qualquer custo. Esses partidos só aceitam participar de algum governo se conseguirem “administrar” alguma estrutura. Não é novidade pra ninguém que sempre existiram negociatas entre estes e o partido que está no poder para obtenção de cargos e ministérios em troca de “apoio” no Congresso.

São provavelmente os partidos que vão ter sérios problemas no dia em que se acabar com o instituto do voto secreto,  pois a partir daí terão que prestar contas ao país e aos seus eleitores quando irresponsavelmente obstruírem votações importantes do Legislativo pelo fato de não terem ganho “um órgão público para chamar de seu”.

Mas enquanto esse dia não chega, o Presidente da República, para ter apoio do Congresso de maneira ampla, precisa ceder algumas estruturas do Executivo aos partidos que compõem sua base. E esses partidos enxergam tais estruturas como verdadeiras “caixas fortes” de onde eles poderão se aproveitar, e assim obter recursos para as próximas eleições.

O cobiçado Ministério da Reeleição.

CRIANDO AS CONDIÇÕES DE PRESSÃO E RACIONALIZAÇÃO DE CRESSEY

Após conseguir, com muito suor, uma pasta importante da Esplanada dos Ministérios, o próximo passo é trazer o seu pessoal para dentro da nova estrutura conquistada.

Quando um novo partido consegue um Ministério, logo de início explodem as nomeações para Cargos em Comissão. Cargos em Comissão são aqueles destinados ao livre provimento e exoneração, de caráter provisório, destinando-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento, podendo recair ou não em servidor do Estado.

O grande problema é que raramente cai. E o porquê Cressey explica!

Servidores de Estado, principalmente os mais novos, sabem o quanto é difícil ser aprovado num concurso público. Cometer um ato fraudulento é por seu cargo, conquistado à duras penas, à mercê de um Processo Administrativo Disciplinar que poderá, com grandes chances, resultar em demissão do serviço público. E seu nome ainda vai pro “muro da vergonha” do Portal da Transparência, o famoso Cadastro de Expulsões da Administração Federal (CEAF). Existe um registro de 3.707 servidores expulsos da Administração Pública de 2004 a 2013. Somam 1.707 os que foram expulsos por “valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”.

Ter isso em mente prejudica o conceito de racionalização proposto por Cressey. Assim, enquanto tenta racionalizar que aquela conduta não é tão reprovável assim, o servidor se lembra das consequências danosas que poderá enfrentar se for condenado.

Também, de modo a evitar que o servidor público fosse exposto ao fator pressão, o legislador criou a figura da estabilidade. Todo servidor estatutário tem o «dever funcional» de não acatar ordens manifestamente ilegais. Mas para que ele possa cumprir essa obrigação, foi prevista a garantia da estabilidade, dizendo que o mesmo só pode ser demitido mediante processo administrativo que preveja ampla defesa. Assim, o servidor não fica exposto ao risco de demissão injusta caso se negue a cumprir uma ordem indevida. Pois é cidadão, e você pensando que a estabilidade era meramente uma vantagem pro funcionário público…

Com isso, qual seria então a solução pro político que quer desviar recursos públicos pro caixa do seu partido? A resposta é precarizar!

Primeiro, você concede um vínculo precário a algum partidário seu. O Cargo em Comissão é perfeito pra isso. Basta concedê-lo a algum filiado de confiança.

Porém, ainda resta um problema: esse cargo serve para atividades de direção, chefia e assessoramento. E o seu titular possivelmente terá que chefiar servidores públicos, protegidos pela estabilidade. E agora? A resposta continua sendo precarizar!

Gestores são seres dotados de uma criatividade ímpar.

Eles conseguem arrumar pessoal pra trabalhar na administração pública mesmo que o cara não tenha sequer feito uma única prova de concurso na vida. Um bom exemplo disso é o desconhecido consultor técnico, às vezes também conhecido como consultor por produto. É um cargo ( não diria um “cargo”, mas sim uma forma de contratação) previsto pelo Decreto n.º 5.151/04, que serve pra uma outra função, pra um outro tipo de situação, mas que tem sido muito utilizado para fazer trabalho de servidor público. Eles são contratados por intermédio de organismos internacionais, tal como PNUD, UNESCO, OPAS e etc. Veja, por exemplo, esses editais aqui e aqui.

Os caras deveriam receber por produto entregue. Porém, tais produtos são mera fachada para justificar os pagamentos. O que ocorre é que para não haver caracterização de vínculo com a Administração, eles recebem de 45 em 45 dias, e não tem estabilidade, como os servidores, além dos diversos direitos trabalhistas destes.

Porém, são selecionados por “processos seletivos simplificados”. Não fazem provas e os critérios de seleção dessas pessoas raramente são objetivos (nos editais linkados acima, no primeiro exemplo é possível observar a existência de critérios objetivos, já no segundo, eles inexistem).

Como exemplo da força de atuação desses agentes, cito a Portaria do Ministério da Saúde que prevê a até mesmo a distribuição de crachás para os consultores (ver inciso III do art. 3º). Sim, eles trabalham até com crachá de identificação próprios…

Assim, fica fácil botar quem você quiser pra trabalhar com você. Os passos são os seguintes:

  1. Firme Acordo de Cooperação Técnica com algum organismo internacional;
  2. Não estabeleça critérios objetivos dos editais de seleção de consultores;
  3. Peça pros seus “colegas” participarem dos processos seletivos e os selecione para as vagas.

E pronto. Agora você tem uma pessoa sob seu comando com um vínculo precário, onde é possível exercer pressão sob o mesmo. Se ele não fizer o que você quer, basta rescindir seu contrato e contratar alguém mais “disposto”. Ainda, pra melhorar o fator pressão, o cara só vai receber de 45 em 45 dias. É bem provável que se enrole financeiramente…

E por fim, quanto ao fator racionalização, não há nada a perder. O cara estava à toa e de repente foi parar no serviço público sem prestar concurso!

Lógico, não estou aqui querendo dizer que todo consultor é massa de manobra na mão de político, mas sim que as próprias características do cargo proporcionam isso.

Na verdade, não há necessidade de tanta gente quando se quer desviar recursos.

E se eu dissesse que esse é só um exemplo de arquitetura de recursos humanos para botar gente pra dentro da Administração Pública vocês acreditariam? Existem, e todos com a mesma facilidade de contratação e demissão, porque senão não serve…

MEXENDO NOS CONTROLES INTERNOS PRA CRIAR A OPORTUNIDADE DE CRESSEY

Agora, como eu não havia tocado no assunto antes, vou me remeter a oportunidade e descrever como ela é criada pelo gestor mal-intencionado.

Segundo Albrecht, em “Current trends in fraud and its detection”, são exemplos:

Quanto às oportunidades percebidas para cometer fraudes, incluem-se os seguintes exemplos: um quadro frágil de diretores, a falta de controles que impeçam/detectem comportamentos fraudulentos, falhas em disciplinar os autores de fraudes, a falta de acesso à informação, e a falta de uma trilha de auditoria. 

Ok, isso não deve ter deixado muito claro o que seriam controles internos, certo? Então vamos ao termo.

Controles internos são mecanismos e estruturas administrativas que servem para garantir que certos resultados sejam atingidos e que certos comportamentos sejam observados. Por exemplo, quando alguém, no seu serviço, revisa o trabalho que você fez e autoriza ou aprova alguma coisa, isso acaba sendo uma forma de controle interno, que podemos chamar de “segregação de funções”.

Assim, se você for uma pessoa mal-intencionada e quiser emitir uma ordem de pagamento pra conta da sua mãe, seu chefe irá perceber alguma coisa errada e irá interromper o processo de pagamento (além de te dar um esporro, pra variar).

Bom, e o quê que o gestor mal intencionado pode fazer quanto a isso? Bagunçar os controles internos instituídos, além de desrespeitá-los.

Se, por exemplo, a aprovação de um repasse financeiro precisar de ser autorizado por um diretor, ele vai tentar convencer o cara do pagamento a efetuá-lo sem a devida assinatura, de modo a evitar a supervisão do seu superior.

Ocorre que, quando um político dá de graça um cargo em comissão para um filiado seu de confiança, esse cara, na maioria das vezes, é o responsável por supervisionar o trabalho de uma equipe. Lembrem-se que o cargo DAS é uma função de chefia e supervisão.

Ainda, se esse cara tiver agentes ou funcionários precarizados em suas mãos, aí a coisa fica feia, pois ele pode pressionar esses precarizados a não observar as políticas estabelecidas e ainda é ele quem vai dar o “atesto” no trabalho deles! E logicamente, vai dizer que está tudo ok.

Outra coisa muito comum é acabar com o que chamamos de rodízio de funções. Ou seja: aquela licitação ou aquele repasse para aquele município sempre são analisados ou acompanhados pelas mesmas pessoas. E de preferência para alguém que esteja na mão do fraudador.

Supervisão é um controle que não pode ser suprimido, senão…

Bom, agora que sabemos como funciona o triângulo da fraude de Cressey e como ele é aplicado dentro de uma organização pública, vamos dar uma olhada em quais situações é mais comum vermos isso acontecer.

A ADORADA LICITAÇÃO E OS REPASSES DE RECURSOS PÚBLICOS

Basicamente, a forma mais fácil de se desviar dinheiro público é na aquisição de bens e serviços, que são processadas via licitações públicas.

Basta restringir indevidamente a competitividade do certame, seja colocando cláusulas nos editais de impedem a ampla concorrência pública, seja não divulgando devidamente o processo. Assim, só aparecem as empresas, ou a empresa, interessada em participar do esquema.

Com pouca concorrência, fica fácil jogar os preços lá em cima, bem além dos valores praticados no mercado. Outra ideia é pressionar o responsável por atestar o recebimento das aquisições para que este aceite receber um produto inferior ao contratado, causando assim prejuízo à Administração na medida que esta paga por um item mais caro e recebe em troca um mais barato, ou até mesmo sequer receber o que havia sido adquirido.

Outra forma corriqueira de desvio é com a utilização de repasses de recursos a outros entes federativos ou ONG’s. Até mesmo para empresas privadas. Porém estes, quando tiverem a posse dos recursos, geralmente executam licitações.

Para entendermos melhor o que seriam os repasses, vamos fazer aqui uma distinção: repasses obrigatórios e voluntários. Os repasses obrigatórios são assim discriminados em lei e sua execução se dá mediante certos requisitos. Mas é feita e o ente obrigado ao repasse (geralmente a União) não pode negá-lo.

Diferente dos repasses voluntários. Esses sim podem não ser liberados pelo ente repassador. Encontramos aqui os famosos convênios, os termos de cooperação e os contratos de repasse. Tem também os acordos de cooperação técnica com organismos internacionais, que eu havia citado anteriormente. Quem quiser pode conferir mais informação jurídica por aqui.

«Prometo mais pra frente fazer um post caprichado sobre esse assunto»

Assim, como se dá o “mal-feito”. Simples.

O comissionado indicado para o cargo tenta cooptar gente dentro de um setor, geralmente os setores responsáveis por licitações e por repasses são os mais cobiçados. Alguns podem ainda contar com gente com vínculo de trabalho precarizado para facilitar as coisas. Órgãos que dispõem de carreiras mal remuneradas também são um prato cheio, tendo em vista que o fator pressão funciona mais facilmente.

Aí o cara fica encarregado de supervisionar o trabalho desse pessoal. Lógico, ele fará vista grossa para qualquer erros e quaisquer inobservância das normas estabelecidas. Ele irá tentar criar um clima de desleixo com a ética e com a moral. Tudo para possibilitar uma racionalização das práticas fraudulentas no setor. E por fim, eliminará os controles internos incômodos, tais como: sistemas de informação de registro obrigatório, segregações de funções que passe por pessoas probas, determinar que as mesmas pessoas façam sempre os mesmos trabalhos, e etc, criando assim a oportunidade para a ocorrência da fraude.

CASOS FAMOSOS

A título de exemplo daquilo que foi comentado aqui, vou citar alguns casos mais conhecidos e como eles observaram o que coloquei anteriormente.

MÁFIA DOS SANGUESSUGAS

“Em ofício encaminhado em 30 de novembro de 2004, a Controladoria Geral da União (CGU), finalmente em pleno funcionamento1 , alertou o então Ministro da Saúde Humberto Costa sobre a existência de uma “quadrilha operando em âmbito nacional” para desviar dinheiro público destinado à compra de ambulâncias. As fraudes em processos licitatórios haviam sido detectadas em municípios fiscalizados pela Controladoria por meio de sorteios.” Fonte: Wikipedia.

Para a liberação de recursos para os municípios que fraudaram licitações na compra de ambulâncias, havia uma obrigação de os entes mandarem propostas para o Ministério da Saúde para que, se aprovadas, recebessem verbas para as aquisições. Todas os planos de trabalho dessas propostas foram analisadas e aprovadas por consultores técnicos da OPAS (precarizados) e foram supervisionados por um comissionado dentro do MS. Ainda, haviam dezenas de assessores parlamentares pressionando esse setor para garantir a celeridade na aprovação das propostas e na liberação das verbas.

ESCÂNDALO NO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES

O escândalo envolvendo o Ministério dos Transportes veio à tona após uma reportagem da revista “Veja”, em 2 de julho, informar que representantes do PR, partido que comanda os Transportes, e funcionários da pasta e de órgãos vinculados ao ministério montaram um esquema de superfaturamento de obras e recebimento de propina por empreiteiras.

Entre os citados estão o próprio chefe de gabinete do ministro, Mauro Barbosa, o assessor do ministério, Luiz Titto Bonvini, o diretor-geral do Dnit (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), Luiz Antonio Pagot, e o presidente da estatal Valec (Engenharia, Construções e Ferrovias), José Francisco, o Juquinha.

Segundo a reportagem, empreiteiros e consultorias de engenharia pagavam de 4% a 5% de “pedágio político” sobre o valor das obras do governo federal feitas com verbas do ministério. Fonte: FSP.

Aqui, consultores técnicos emitiam projetos de engenharia apócrifos e de baixa qualidade, que resultavam em obras com múltiplos termos aditivos para ampliar custos e prazos. Há mais de 150 sistemas de informação na sede e nas 23 superintendências regionais, e eles são incompatíveis. A estrutura era tocada com a indicação de comissionados para coordenadorias vitais, subordinadas às diretorias ocupadas por partidos: Planejamento, Rodoviária, Ferroviária e Aquaviária. Os cursos de capacitação para gerência de pavimentos e gestão de projetos são substituídos por aulas de qualidade de vida, “entusiasmo” e Língua Brasileira de Sinais (Libras), segundo o plano de capacitação de servidores, aprovado pela diretoria colegiada do órgão.

“A multiplicação de termos aditivos em obras bilionárias – usual meio de desvios que deflagrou a crise das últimas semanas – deve-se, em parte, ao fracasso na gestão de projetos. Não há softwares ou escritório de gerenciamento dos estudos que fundamentam as obras. “Não se utilizam ferramentas consagradas, como o método do valor agregado, eficaz no monitoramento de prazos e custos de projeto. Hoje, o Dnit atua de forma compartimentada, havendo desconexão entre seus diferentes setores”, pontua um diagnóstico sobre o Dnit elaborado pelo governo e obtido com exclusividade pelo GLOBO.

Especialista em engenharia da Universidade de Brasília (UnB), Dikran Berberian diz que a combinação entre comando político e governança capenga só interessa a quem deseja lucrar com dinheiro público:

– Eles nomeiam um vassalo do capeta para ser um gestor de um pedaço do céu. O diabo é hábil. É astuto e hábil.” Fonte: Luis Nassif.

CONCLUSÃO

Portanto, fica aqui a dica: onde tem gente filiada a partido político nomeada para cargo em comissão, e ainda por cima fazendo bagunça nos sistemas de controles e pressionando funcionários a fazer aquilo que os mesmos não fariam em situações normais e corriqueiras, há fumaça. E onde há fumaça, há fogo!

Fogo no Ministério da Reeleição…

Abraços a todos e até a próxima!

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Sobre Wagner Menke

Auditor da Controladoria-Geral da União, mestre em políticas públicas e desenvolvimento e pós-graduando em Estatística Aplicada. Pretende espalhar cidadania e disseminar o debate sobre políticas públicas no Brasil.
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3 respostas para O triângulo da fraude de Cressey e a maracutaia na Administração Pública, e como tudo acontece…

  1. Michele disse:

    Wagner,
    Você tem o livro Other people’s Money do Donald Cressey?
    Estou precisando dele para fazer minha tese de doutorado. Se tiver, gostaria de comprá-lo, se não, sabe onde posso conseguir? Se puder me ajudar ficarei agradecida, pois o livro está esgotado em todas as lojas virtuais que o oferece.

    Att.,
    Michele

  2. LUIZ SANTOS disse:

    Muito bom o post. Detalhado, didático, realista. Parabéns.

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